I början på 1984 sände Gustaf Petrén på Medborgarrättsrörelsens uppdrag följande uppmaning till regeringen inför det att en ny grundlagsutredning skulle tillsättas:

Detta är våra krav på en ny författning
Sedan justitieministern meddelat att pågående förhandlingar om vissa ändringar i 1974 års regeringsform (RF) avslutats och att regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning för behandling av skilda författningsspörsmål får Medborgarrättsrörelsen härmed för regeringe anmäla de olika ämnen, som enligt rörelsens mening är aktuella vid en allmän översyn av regeringsformen.

Det är uppenbart att regeringsformen lider av åtskilliga högst påtagliga brister. Dessa härför sig till skilda avsnitt av grundlagen. Medborgarrättsrörelsen avser att i det följande behandla reformkrav inom vissa områden, nämligen valsystemet, väljarinflytandet, maktbalansen i författningen och kontrollsystemet, reglerna för krigstid samt rättighetsfrågorna.

På alla dessa punkter företer regeringsformen svagheter som bör avhjälpas.

Medborgarrättsrörelsen är givetvis medveten om att flera av de ämnen som kommer att behandlas inte står på de politiska partiernas dagsprogram och därför betraktas som saknande aktualitet. Partierna intresserar sig i främsta rummet för sådana spörsmål som har betydelse för deras inbördes relationer samt sådana som påverkar politikernas arbetsförhållanden. Däremot är hos partierna intresset för sådana spörsmål som är av omedelbar vikt för de enskilda samhällsmedlemmarna ofta svagt utvecklat. På åtskilliga punkter står politikernas yrkesbestämda intressen i direkt motsättning till vad deras uppdragsgivare, det vill säga folket, önskar och vill.

Medborgarrättsrörelsen vill tolka dessa önskningar.

Enligt Medborgarrättsrörelsens mening är det av vikt att regeringen vid fastställande av direktiven för den nya utredningen beaktar inte blott de legitimerade partiintressen utan har i ögonsikte också de folkliga reformkrav som partierna av olika anledningar ej fört fram.

A. Valsystemet
1. Tanken på personval har i 1974 års regeringsform fått stå nästan helt tillbaka för systemet med partilistor. Den normale svenske väljaren utser inte någon viss person till sin företrädare i riksdagen. Han eller hon röstar på en partilista. Denna upptar visserligen ett antal namn men väljaren saknar praktisk möjlighet att inverka på vilka personer som blir invalda. Karaktäristiskt är att reglerna i 3 kap. RF endast sysslar med riksdagsplatsernas fördelning mellan partierna. Det har lämnats åt lagstiftaren att i vanlig lag - vallagen - bestämma vem som skall inneha partiets mandat.

Partiernas nomineringsförfarande kan inte ersätta en verklig valrätt för väljarna.

Väljarna måste ges tillfälle att vid valet ge uttryck för sitt förtroende inte bara för ett parti utan också för den person de vill se som sin företrädare. Det är också viktigt att den enskilde riksdagsledamoten får sin plats i riksdagen tack vare väljarnas förtroende, att dessa vill ha just honom eller henne. Det räcker inte att partiet satt kandidaten på valbar plats på en lista. Personval i någon form bör således införas. Olika metoder härför bör utredas av en kommande utredning. Regler bör införas härom i RF.

2. 4-procentspärren är icke godtagbar i sin nuvarande utformning. Två huvudinvändningar kan riktas mot den. Dels förhindrar den en sund förnyelse inom partiväsendet. Den har en konserverande kraft som märkbart ökat under senare år. Dels ger den i ett helproportionellt system som det svenska i åtskilliga lägen icke godtagbar effekter. Otänkbar är icke följande situation: tre partigrupper stannar strax under spärren, vilket innebär att kanske mer än 10 procent av väljarna inte blir företrädda i riksdagen.

Ett bortfall av denna storleksordning - då eljest i riksdagsmandaten fördelas proportionellt ned till sista procentdecimalen - kan ej tolereras.

De partier som kommer in i riksdagen tillskansar sig mandat i denna som ej tillkommer dem och falska majoriteter kan bildas. Cirka 35 riksdagsmandat kan innehas av olika partier utan stöd av folkviljan.

Partisplittring bör motverkas och spärrar kan behövas för att undvika instabilitet. Det nuvarande systemet utnyttjas emellertid på ett odemokratiskt sätt till att utestänga nykomlingar och reservera det politiska inflytandet åt de etablerade riksdagspartierna. Hela spärrsystemet måste i demokratins namn omprövas.

Ett demokratiskt valsystem måste bygga på grundtanken att varje röst är lika mycket värd. Möjligheten att vid spärr låta röst, som i första hand tillfallit utspärrat parti, i andra hand gå till annat parti, bör undersökas. Medborgarrättsrörelsen har för egen del uttalat sympati för det på Island brukade "single transferable vote"-systemet, förordat i Sverige 1921 av proportionsvalsakkunnige.

B. Väljarinflytande genom folkomröstning
En av Medborgarrättsrörelsens huvuduppgifter är att stärka medborgarnas direkta politiska inflytande. Ett sätt är att väljarna får uttala sig omedelbart i sakfrågor vid folkomröstning. Det är viktigt att folkomröstningsinstitutet tas upp till omprövning.

Efter andra världskriget infördes regler om rådgivande folkomröstning i 1809 års RF som en alternativ möjlighet att inhämta folkets mening. Detta institut rensades ut ur 1974 års RF såsom i princip oförenlig med det representativa system varpå denna grundlag bygger.

Folkomröstningar förbjöds visserligen icke men kan, då det för att en folkomröstning skall ordnas fordras att en riksdagsmajoritet beslutar sig härför, blott komma till stånd i särskilda situationer då riksdagen av något skäl - oftast partitaktiskt - vill avbörda sig del av sitt ansvar. Erfarenheten lär att folkomröstning ej beslutas av en majoritet i riksdagen därför at den önskar få råd av folket utan därför att den behöver utnyttja denna möjlighet att ta sig ur en besvärande situation.

Genom att folkomröstningsinstitutet delvis begagnats i taktiska syften har det bringats i vanrykte. I själva verket är det viktigt att folkmeningen kan komma fram i frågor där riksdagen ej är representativ för denna.

Möjlighet bör öppnas för en på visst sätt kvalificerad väljargrupp att begära folkomröstning kring ett bestämt tema. Enligt Medborgarrättsrörelsens mening måste väljarna kunna genom folkomröstning under vissa förutsättningar direkt inverka på lösningen av viktiga samhällsfrågor. Valtillfället ger i stort sett föga utrymme för markering från väljarnas sida i särskilda frågor. För en ny författningsutredning måste det framstå som en viktig uppgift att överse folkomröstningsinstitutet och låta det bli en frisk och levande del i vår demokrati. RF bör kompletteras med regler härom.

C. Maktbalans och kontrollsystem - författningsdomstol
En central fråga för regeringsformen är den obalans som märker hela författningssystemet. Riksdagen tilläggs all makt och utövar den i stort sett på egen hand. Här bortses från den lagprövnng som kan äga rum enligt reglerna i 8 kap 14 § RF, men som inte innebär annat och mer än att en myndighet i ett visst fall kan underlåta att tillämpa en formellt gällande norm.

Denna ordning med ett enda okontrollerat maktcentrum har grundlagsstiftarna ansett vara en ofrånkomlig följd av att RF byggs på folksuveränitetsprincipen.

Självfallet skall folksuveränitetens grundsats upprätthållas, men det står snarast i strid mot denna att riksdagen tillagts ställningen av enda uttryck för folkviljan. I andra länders författningar finns olika varandra kontrollerande maktorgan vilka alla har sin grund i folkviljan och som balanserar varandra.

Det svenska systemet är enligt Medborgarrättsrörelsen inte nog genomtänkt. En ny utredning av författningsfrågorna bör åläggas att ta upp frågan hur en bättre balans skall kunna skapas mellan olika statsorgan.

En ny komponent bör tillföras författningssystemet genom en författningsdomstol med uppgift att göra en motvikt i rättssystemet mot missbruk av den absoluta makt regeringsformen lägger i riksdagsmajoritetens hand.

Tre huvudfrågor tilldrar sig särskild uppmärksamhet och kräver särskild utredning.

a) Vilka tvister skall domstolen behandla?

Främst gäller det fall då ett beslut om en norm antagits av riksdagen eller av regeringen och någon gör gällande att normen strider mot grundlag. Även andra ämnen kan hänföras till en författningsdomstols kompetensområde.

b) Hur skall domstolen sammansättas?

Främmande författningar erbjuder många olika alternativ. Sannolikt kan man utgå från de nuvarande högsta domstolsinstanserna. Dessa kan utse några medlemmar och riksdagen andra.

c) Vem skall få väcka talan?

Frågan blir om man skall öppna dörren för en allmän actio popularis eller begränsa talerätten på något sätt. Talerätten bör dock göras så vid som möjligt.

En ny författningsutredning bör som en av sina viktigaste uppgifter ha att inkomponera ett organ av denna art i RF.

D. Reglerna för krigstid
I RF 13 kap, som handlar om krig och krigsfara, ingår även regler om anger hur Sverige skall styras i det fall att en främmande makt utövar en ockupation av landet. Grundlagsstiftarna synes ha den uppfattningen att statslivet skall fortgå i stort sett oförändrat i denna situation med riksdag och regering i normalt arbete, om än med något inskränkt kompetens.

Medborgarrättsrörelsen vill ifrågasätta om reglerna är tillräckligt genomtänkta. Bör man i grundlag reglera hur Sverige skall styras sedan den faktiska makten efter militära operationer övergått till en främmande stat? Regeringsformen är dock utformad med tanke på att svenska myndigheter ytterst har ansvaret för landet och kan knappast tillämpas i lägen då denna förutsättning ej gäller. Hur styrelsen skall ordnas sedan en fientlig ockupation installerat sig på alla reella maktpositioner i landet kan knappast anges i förväg. RF bör i varje fall inte utgå från att regering och riksdag liksom statschef fortätter att fungera som vanligt trots att den främmande staten övertagit makten. RF bör befrias från regler som mer eller mindre ålägger riksdag och regering att även vid ockupation fungera som i fredstid enligt grundlagen. Att företa en översyn av hela 13 kap RF bör vara en given uppgift för en ny författningsutredning.

E. Rättighetsfrågan
Från det lågvattenmärke i rättighetsavseende som 1974 års RF i dess ursprungliga lydelse representerade har genom reformerna 1976 och 1979 års riksdagar rättighetsreglerna i RF successivt byggts ut. En stor del av de ursprungliga bristerna har därigenom botats. De invändningar som alltjämt kvarstår gäller dels rättighetskatalogen som ännu företer vissa luckor, dels ordningen för förverkligande av de medborgerliga rättigheterna.

Luckorna i rättighetskatalogen är flera. Medborgarrättsrörelsen vill peka på följande:

1. Äganderättsskyddet, som är centralt i de flesta andra författningar, är i Sverige ytterst svagt utbyggt. Blott en form av äganderättsingrepp, nämligen expropriation och annat sådant förfogande, beaktas i katalogen (2 kap 18 § RF). Här bortses från det imaginära skyddet för immaterialrättigheterna i 2 kap 14 § RF. Denna regel tillåter den ordinära lagstiftaren att fritt besluta rörande dessa rättigheter. Något reellt grundlagsskyddat område finns därför inte. Art 1 i tilläggsprotokollet till Europarådskonventionen ger äganderätten ett långt vidsträcktare skydd än den svenska grundlagen. Denna ordning är klart otillfredsställande.

Särskilt uppmärksamhet kräver förhållandet mellan skatt och konfiskation. En ny författningsutredning måste klarlägga var gränsen går dem emellan.

2. Det krävs ett mera vidsträckt skydd för den personliga integriteten. Det nuvarande skyddet är otillräckligt. I vår tid med de vida möjligheter till integritetsingripanden, som modern teknik erbjuder, inte minst genom den fortgående datoriseringen, måste klarare gränser dragas upp kring det område runt den egna personen, som för varje enskild skall vara en frizon dit myndigheterna normalt icke får nå.

En rad viktiga praktiska spörsmål är outredda. Samhället reser efterhand allt större krav på den enskilde. Inte minst fordras hans personliga medverkan, men även anspråken på ekonomisk medverkan genom skatter och avgifter växer ständigt. Grundlagen bör sätta vissa gränser för myndigheternas levnadsförhållanden. Då det gäller att säkerställa och indriva det offentligas skattefordringar synes alla integritetshänsyn fallit. Den blivande utredningen har här centrala uppgifter.

3. Den fria åsiktsbildningen är i 1 kap 1 § RF angiven som en grundpelare för det svenska statsskicket. Trots detta är den fria åsiktsbildningen hotad på flera olika sätt. Den måste därför förstärkas.

Skolmonopolet, sådant det i praktiken utövas, är i grunden oförenligt med ett fritt folkstyre. Samhället ställer reella anspråk på att ensam få ta hand om en stor del av barnomvårdnaden, i ett första skede på daghem och senare i den obligatoriska skolan, liksom i gymnasieskolan. Denna ordning har obevekligen i släptåg inskränkningar i den fria åsiktsbildningen.

Skolmonopolets omfattning i Sverige är jämfört med förhållandena i andra länder, inte minst i våra nordiska grannländer, något närmast unikt. Principen "skolpeng följer barnet" som tillämpas exempelvis i Danmark borde snarast införas i Sverige. Regler av denna art bör grundlagsfästas. Skolmonopol bör enligt RF vara otillåtet.

Betänkligt med hansyn till åsiktsbildningens frihet är vidare det förhållandet att statsstöd krävs för en allt större del av spridningen av material för åsiktsbildningen. Den statssubventionerade informationen i form av bland annat offentligt stöd till tidskrifter och tidningar och till andra opinionsbildande verksamheter, reser stora problem beträffande ideologisk neutralitet.

Den ekonomiska utvecklingen har lett fram till att stora delar av den fria åsiktsbildningen som sker genom det tryckta oret och genom etermedia är statsberoende. Utrymmet i dessa medier är svåråtkomligt för den enskilde. Vad gäller tryck är detta nu så dyrt att det vanligen erfordras offentligt stöd för att någon skall få ut sin mening via tryckpressarna. Då det gäller etermedia upprätthålls ett statligt monopol.

Riskerna för statlig styrning genom den bidragsverksamhet, som är nödvändig för att överhuvud något som inte har kommersiell bärkraft skall komma ut, är påtagliga. Det ligger nära till hands att utforma de statliga stödreglerna så, att de gynnar den meningsriktning med vilken de bestämmande själva sympatiserar.

På de konstnärliga områdena råder liknande förhållanden. Ekonomiskt kulturstöd i olika former är av ekonomiska skäl ofrånkomliga under lång tid framöver. Själva RF måste ställa upp sådana villkor att inte de exekutiva myndigheterna eller riksdagen i sin löpande verksamhet kan utnyttja statsunderstöden till att manipulera den allmänna opinionen. Yttrandefrihetsutredningens förslag berörs här, men principfrågan kan inte en ny författningsutredning undgå att behandla.

4. Den kanske viktigaste rättighetsfrågan just nu är bristen på praktisk möjlighet för den enskilde att få prövat frågor som gäller hans rättigheter. I brist på inhemska möjligheter klagar allt fler svenskar till Europarådskommissionen. Denna lucka i det inhemska rättighetsskyddet måste fyllas.

Genom sin dom i Sporring/Lönnrothsmålet från september 1982 har Europarådsdomstolen satt fingret på den ömma punkten: den brist i vårt rättighetssystem som består i att medborgarna i många fall inte har möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsmyndigheternas - inklusive regeringens - beslut.

De påpekanden som nämnda dom innehåller på denna punkt, har hittills icke beaktats av de politiskt ansvariga. Domen visar på det förhållandet att i Sverige en medborgare som anser sig ha en civil rättighet inte kan få av domstol prövat om han verkligen har denna rättighet eller om den blivit kränkt. Han får nöja sig med administrativa avgöranden, ofta fattade av instanser som har politisk sammansättning eller eljest en politisk förankring, där andra synpunkter än de rent rättsliga kan bli avgörande.

På det kommunala området finns kommunbesvär som ett rättsmedel att få kommunala beslut, som ej kan överklagas genom förvaltningsbesvär på grund av särskilda regler därom, legalitetsprövade av domstol. Detta rättsmedel, kommunalbesvär, handhas av förvaltningsdomstolar med kammarrätt som första instans. Ett enkelt sätt att bota bristen på möjligheter till domstolsprövning av förvaltningsbesluts laglighet vore att inrätta "rättsbesvär" som parallell, till kommunbesvär. Rättsbesvär skulle kunna anföras mot alla beslut inom förvaltningen i syfte att få deras legalitet prövad.

Medborgarrättsrörelsen har i särskild framställning till regeringen närmare utvecklat detta förslag. En särskild utredning härom erfordras. Den allvarliga brist i hela vårt rättssystem som avslöjades av Europaråsdomstolen i dess dom i Sporrong / Lönnrothsmålet måste snarast avhjälpas för att Sverige skall återfå sitt anseende som rättsstat.

De grundläggande bestämmelserna i ämnet bör intas i regeringsformens rättighetskapitel. En ny författningsutredning måste få i uppdrag att lägga fram förslag om komplettering av detta kapitel. Det bör komma att innehålla regler som ger garantier åt medborgarna för praktiska möjligheter att åtnjuta de rättigheter som kapitlets övriga paragrafer tillerkänner dem.

F. Övriga frågor
Medborgarrättsrörelsen har haft anledning att observera även andra brister i nuvarande regeringsform som vid en översyn bör avhjälpas. Medborgarrättsrörelsen vill i detta sammanhang endast fästa uppmärksamhet på reglerna om regeringsbildningen. I åtminstone två avseenden är olägenheterna av nuvarande ordning påtagliga. Det vanligaste tillfället då en växling av regering äger rum är efter ett val till riksdagen. De olika bestämmelserna om vals sammanräknande, inkallande av den nyvalda riksdagen och dess konstituering jämte förfarandet vid statsministerval leder till att det tar närmare en månad från det riksdagsvalet skett till dess regeringsskiftet kan äga rum. Att det är självklart vem den nye statsministern skall bli och att det ur landets synpunkt är angeläget att skiftet sker så snabbt som möjligt spelar ingen roll. Ordningen härvidlag måste överses.

Reglerna för kammarens ömröstning om den av talmannen föreslagne statsministerkandidaten är icke tillfredsställande. En person kan bli utsedd till statsminister utan att ha fått en enda ja-röst. I det yttersta fallet kan en person bli statsminister med 174 nej-röster och 175 riksdagsledamöter som avstår från att rösta. Redan finns exempel på att en person blivit statsminister med ett ganska litet antal ja-röster. Om en omröstning skall ske även framgent, bör röstreglerna ändras. En nytillträdande statsminister bör kunna åberopa sig på ett verkligt förtroende, icke endast på den omständigheten att en majoritet i riksdagen är beredd att för tillfället tolerera honom eller henne. En ny utredning bör få i uppdrag att omarbeta de nu berörda reglerna i regeringsformen.

- - -

Medborgarrättsrörelsen har ovan pekat på att flertalet viktiga frågor som måste tas upp då en översyn av regeringsformen nu förbereds. Medborgarrättsrörelsen vill avslutningsvis understryka vikten av att regeringen, då direktiven för utredningen läggs fast, inte endast tar hänsyn till rent partipolitiska önskemål, utan också ser till väljarnas och medborgarnas krav på konstitutionella förbättringar. Denna aspekt kräver beaktande även vid sammansättningen av utredningen. Att som vid tidigare tillfällen låta utredningen bestå endast av partirepresentanter vore en utmaning mot svenska folket. Regeringsformen är inte endast en ordningsstadga för partiernas utövande av politisk makt utan en angelägenhet för hela folket

FÖR MEDBORGARRÄTTSRÖRELSEN
Gustaf Petrén
Brita Sundberg-Weitman
Thorsten G Bohman



Tillbaka